Au cœur du projet présidentiel visant à créer de « nouvelles protections », la réforme de l’assurance-chômage s’annonçait simple et marginale : ouverture aux démissionnaires et aux indépendants, responsabilisation des employeurs, face aux nouvelles revendications (Encadré 1). En réalité, l’assurance-chômage a connu une transformation structurelle profonde, qui s’est déroulée en deux phases, la première, institutionnelle, menée méthodiquement, sans réel débat ni réaction, la seconde, celle des règles d’indemnisation, toujours en cours car il fait face à une forte opposition.

Défi et défiance

Au printemps 2017, les partenaires sociaux parviennent à un accord âprement disputé sur l’assurance-chômage. Sans avancée sur les contrats courts, sujet sur lequel les négociations de 2016 ont déjà achoppé, les règles changent à la marge, mais l’économie est néanmoins très importante : 900 millions d’euros par an, notamment grâce à la réduction des dotations au-dessus de 1 200 euros. , la baisse des droits des personnes âgées et une légère hausse des charges patronales (+0,05 %) [Unedic, 2017b]. L’accord a été paraphé le 28 mars, la Convention s’est ouverte le 14 avril, les textes ont été approuvés par l’Etat le 4 mai, trois jours seulement avant l’élection du nouveau président de la République.

Les nouvelles règles sont à peine entrées en vigueur le 1er octobre 2017, chacune marquant son territoire. Le 12 décembre, les partenaires sociaux ont proposé (à l’unanimité, fait rarissime) une Base de réflexion, à laquelle le gouvernement a répondu deux jours plus tard par un Programme de travail [Unedic, 2017a ; Gouvernement, 2017 ; 2018] (tableau 1). Les documents s’accordent sur les sujets de réforme, et sur la mise en œuvre du programme présidentiel (démissions, indépendants) et sur l’accompagnement des chômeurs et des contrats courts. Typiquement, à ce stade de la négociation, les différences sont importantes dans l’histoire et les détails, mais il y a une base de discussion.

Cependant, un nouvel enjeu se dessine : les partenaires sociaux veulent « clarifier toutes les dépenses d’intérêt public imputées à l’assurance-chômage » et « définir des responsabilités claires pour une gestion efficace », demandent au gouvernement de placer immédiatement dans le champ de la « gouvernance », dont « il » paraît logique [qu’elle] évolue », pour « traduire le rôle plus important de l’Etat dans le financement de l’assurance-chômage qui gagne en universalité ».

Petit gain, grosse réforme

Tout démarre en douceur. Fin 2017, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) a organisé la hausse promise du pouvoir d’achat des salariés [Macron, 2017]. Ce résultat pourrait être obtenu de différentes manières, mais le choix est le suivant [1] : « exonération » de l’assurance chômage pour les salariés du secteur privé (2,4%) [2] et « suppression » de la prime d’assurance maladie ( 0,75 %). Le tout est financé par une augmentation de 1,7 % de la CSG sur les revenus d’activité, de remplacement [3] et sur les revenus du capital. Ce dispositif réduit les cotisations salariales de 1,4 %, ce qui tient pratiquement la promesse d’augmentation du salaire net (1,8 % contre 1,9 % promis) tout en créant un point d’ancrage essentiel pour l’avenir.

Dans le même temps, les partenaires sociaux acceptent le programme de travail du gouvernement et parviennent rapidement à un accord sur tous les sujets (22 février 2018). La rémunération des salariés retraités et celle des indépendants sont traitées en détail, la question des contrats précaires est précisément balisée mais renvoyée à une offre de service pour une négociation approfondie. Le sujet de la gouvernance est limité par rapport au rôle et aux objectifs de l’assurance chômage contributive, qui, comme d’autres sujets (employeurs publics, etc.), doit être abordé dans un cadre approprié, une « conférence pour l’emploi », qui réunirait les partenaires sociaux et l’État.

Quatre mois plus tard, la loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel (LCAP, art. 54) réécrit l’article L 5422-9 du code du travail qui stipule que le chômage est financé par les cotisations des salariés. Celles-ci sont donc supprimées, si bien que l’affirmation selon laquelle cette « exemption » serait « sans aucun effet sur les droits sociaux » (annexe 4) est supprimée au profit d’une autre lecture. Le président de la République précise que cette réforme « transforme la philosophie même de notre solidarité nationale [qui] est de moins en moins une assurance individuelle, assortie d’un droit de retrait, financée par l’ensemble des contribuables, […] ] l’assurance chômage aujourd’hui n’est plus . entièrement financé par les cotisations salariales » mais « par les cotisations patronales et par la CSG. De cette transformation, il faut en tirer toutes les conséquences ; il n’y a plus de droit au chômage, au sens où on l’entendait traditionnellement, il y a accès à un droit offert par la société mais dont nous ne nous garantissions pas individuellement, car tous les contribuables l’ont payé [4]. ] ».

Alea jacta est : l’assurance-chômage est plongée dans le fin fond de la politique sociale [5]. Les salariés qui « se garantissaient individuellement » pendant soixante ans dans le régime mixte étaient des assurés accumulant l’équivalent d’une épargne de précaution. Ce sont désormais des contribuables qui, en cas de chômage, relèveront du guichet de la politique sociale, où certains pourront être aidés par solidarité, avec une grande incertitude sur le montant de leurs droits. En effet, le caractère contributif et la règle d’or de l’assurance-chômage, selon laquelle l’allocation doit permettre au chômeur de maintenir sa consommation jusqu’à ce qu’il trouve un nouvel emploi correspondant à ses compétences, ne s’applique plus dans le domaine de la « solidarité » où le les conditions. des ressources prend le relais, mais aussi l’obligation d’accepter des emplois moins dépendants du parcours professionnel antérieur.

La rigueur au tournant

La première phase du plan mise en place, la seconde débute : la redéfinition des règles. La loi LCAP, votée le 5 septembre 2018, fixe l’éligibilité des salariés et des travailleurs indépendants licenciés à l’assurance chômage [6]. Le reste fait l’objet d’un document cadre que le gouvernement transmet sans tarder aux partenaires sociaux et qui « prévoit des objectifs pour l’évolution des règles de l’assurance chômage permettant de lutter contre la fragilité et d’inciter les candidats à reprendre le travail » et « propose de revoir le lien entre assurance et solidarité, si nécessaire en créant une allocation de chômage de longue durée accordée en fonction des ressources » (art. 57).

Le périmètre de la négociation est essentiellement financier : 3 à 3,9 milliards d’euros d’économies à réaliser sur trois ans, un total qui n’inclut pas les futures mesures sur le contrôle de la recherche d’emploi et la directive européenne sur le travail détaché [7].

La feuille de route est apparemment très ouverte : « Les partenaires sociaux sont invités à examiner et à revoir toutes les règles qui, selon eux, devraient être modifiées pour lutter contre la fragilité et favoriser la reprise d’un emploi durable. Cependant, tous les acteurs reconnaissent les règles pertinentes et le sens dans lequel les moduler : qualification, calcul de l’indemnité, cumul indemnité/salaire, refacturation des droits, réduction des indemnités les plus élevées, prix des contrats courts. Les causes structurelles bien identifiées du déficit, qui ne relèvent pas de règles de droit commun, mais qui affectent toutes la charge publique à l’Unedic, sont passées sous silence : subventions à Pôle emploi, industries culturelles, indemnisation des frontaliers, à quoi il convient d’ajouter la liberté des employeurs publics de n’adhérer à l’assurance-chômage que lorsque cela est dans leur intérêt [Coquet, 2016b ; 2016c ; 2016d].

Le document-cadre développe une définition complète et peu orthodoxe de l’assurance chômage, censée financer le chômage de longue durée, être liée à l’aide sociale, etc. Une partie des allocations chômage serait alors soumise à condition de ressources, si l’allocation spécifique de solidarité (ASS) est remplacée par une nouvelle allocation de longue durée, ou si l’épargne sur les allocations finance la prime active. L’objectif budgétaire est clair : retarder les dépenses redistributives sur l’assurance-chômage.

Sans attendre l’issue des négociations entre les partenaires sociaux, le gouvernement revoit les droits, les obligations et le contrôle des chômeurs [8]. Le salaire précédemment perçu n’est plus un critère d’évaluation d’une offre d’emploi acceptable, et les obligations se renforcent pour les créateurs et repreneurs d’entreprise. En cas de manquement, Pôle emploi a le pouvoir de prononcer des sanctions, devenues plus sévères (radiation, retrait d’allocations).

Au bout des quatre mois impartis, les partenaires sociaux se rendent compte de l’impossibilité de parvenir à un accord sur l’assurance-chômage. L’Etat reprend donc la main, pour rédiger les nouvelles règles d’indemnisation et équilibrer le budget nécessaire à leur financement.

Plus de droit, moins de droits

Nouvelles protections

Les salariés retraités et les travailleurs indépendants peuvent donc accéder à l’assurance chômage : à partir du 1er novembre 2019, respectivement 23 500 salariés et 23 900 entrepreneurs sont susceptibles d’être acceptés au titre de ces nouvelles protections, contre un coût annuel de 440 millions d’euros [9]. Ces droits ont cependant été conçus de manière très restrictive : seuls 911 indépendants ont bénéficié de la mesure au cours des seize mois suivants (sur 40 000 attendus) [10] ; mais on ne sait pas si la mesure de « renoncement » a trouvé son public, probablement handicapé par le fait que son « esprit est égaré par une procédure trop complexe [11] ».

Nouvelles ponctions

Tout d’abord, le décret de 2019 [12] va au-delà du document cadre en augmentant de 10 % la contribution de l’Unedic à Pôle emploi, passant de 10 % à 11 % des ressources de l’assurance chômage jusqu’en 2020. C’est près de 4 milliards d’euros par an, un augmentation de près de 400 millions d’euros par an, alourdissant encore les dépenses non assurantielles de l’Unedic. Les économies demandées dans le document-cadre impliquaient clairement que les nouvelles protections de la common law seraient moindres que les anciennes.

– L’éligibilité est réduite : à la fois par le seuil minimum d’entrée (six mois au lieu de quatre), le raccourcissement de la période de référence pendant laquelle les périodes d’emploi sont demandées (vingt-quatre mois au lieu de vingt-huit) et le montant minimum des droits perçus . sur le compte lors de la recharge (six mois au lieu d’un). Les entrées de travailleurs précaires, saisonniers, étudiants, etc. deviennent plus difficiles, et les chômeurs ayant de longues périodes de travail avec des fractionnements courts verront leurs droits réduits : parmi les chômeurs bénéficiant d’allocations avec une « durée d’acquisition du droit » de plus de vingt-quatre mois, environ 10 % ont obtenu exactement moins de six mois, mais plus de 40 % plus de dix-huit mois [13]. Au total, selon l’Unedic, 470.000 personnes seraient concernées par l’un de ces effets, pour une économie de 800 millions d’euros par an. &#xD ;

À Lire  Repenser le capital : quand les salariés possèdent collectivement leur entreprise

Nouvelles cotisations

– La définition du salaire de référence servant au calcul de la rémunération était dépassée, inadaptée au marché du travail contemporain, où les trajectoires d’emploi sont fragmentées [Coquet, 2020a]. La solution adoptée empêche le chômeur de gagner plus que la moyenne de son salaire pendant la période pendant laquelle il a droit au chômage complet pendant un mois de chômage complet. Mais cette formule, jugée trop extrême par le Conseil d’État, qui l’a annulée, a été révisée [14]. La mesure révisée toucherait environ 1,15 million de chômeurs, dont l’indemnité diminuerait de 17,3 % et la durée moyenne du droit serait allongée de 27,3 % en moyenne, ce qui générerait une économie totale de 1 milliard d’euros par an. ;

– La dégressivité des indemnités monétaires après six mois d’indemnisation réduit de 30 % les indemnités monétaires mensuelles supérieures à 2 600 euros : 70 000 allocataires de moins de 57 ans seraient concernés chaque année, soit une économie de 460 millions d’euros par an [Coquet, 2020b ].

La contribution patronale de droit commun est maintenue à 4,05 % et deux dispositions visent à favoriser la création d’emplois stables :

Tableau 1. Chronogramme des réformes de l’assurance-chômage

Changement de paradigme : au bénéfice de quoi ?

Plus de règles, plus d’économies, moins d’incitations

– une taxe forfaitaire de 10 euros sur les CDD à usage (40 millions d’euros par an), qui sera supprimée six mois après sa création [15], car elle concernait des secteurs fortement touchés par la crise sanitaire ;

– un système de bonus-malus dans les secteurs d’activité qui recourent beaucoup aux contrats à durée déterminée, au terme desquels l’honoraire d’une entreprise peut varier entre 3% et 5,05% selon que sa séparation est plus ou moins inférieur ou supérieur. supérieur au taux de départ moyen de son secteur. Ce système se veut par nature neutre sur les revenus de l’Unedic. Son but est cependant de réduire les dépenses liées à la récurrence des contrats à court terme.

Juridiquement, la réglementation n’a jamais été aussi volumineuse, complexe et compliquée. Même les dispositions emblématiques (salaire de référence, diminution, bonus-malus) manquent tellement de clarté que le législateur a dû les parcourir plusieurs fois pour les rédiger. Et, malgré tout, les innombrables cas tests apparus dans le débat illustrent que les règles n’atteignent pas leur but, voire agissent en sens inverse, créant des inégalités.

L’assurance chômage diluée dans la politique sociale

D’un point de vue budgétaire, ces mesures permettraient d’économiser 2,3 milliards d’euros en année de plein développement ; une partie financerait Pôle emploi (400 millions d’euros) et les droits nouveaux (440 millions d’euros, avec une grande incertitude sur la réalité de ces dépenses). Cela porte à 4 milliards d’euros par an les économies résultant des réformes menées depuis 2014, qui pèsent principalement sur les droits communs (réduits de plus de 12%). Il faut aussi souligner que si l’Etat définit les règles, il ne donne pas à la compagnie d’assurance les moyens financiers nécessaires à leur mise en œuvre, car il reste un déficit.

En matière d’incitations, les nouvelles règles procèdent toutes à un relèvement du plafond financier aux chômeurs, mais les vecteurs d’efficacité d’une assurance chômage optimale sont tous réduits : qualification, salaire de réserve (pression et obligations financières), rémunération à la reprise d’emploi, etc. . . De plus, les nouvelles protections sont imprévisibles, car le taux de remplacement et la durée des droits sont indéterminés, l’un comme l’autre deviennent presque aussi nombreux que les trajectoires éparpillées des salariés au chômage. Les incitations à l’emploi sont aussi hétérogènes que les indemnités ainsi calculées, confondues tout en témoignant de l’abandon de la logique assurantielle. De même, la grande majorité des entreprises qui utilisent très peu de contrats à court terme paieront plus que celles qui bénéficient de la prime dans les secteurs très utilisateurs [Coquet et Heyer, 2018].

L’objectif annoncé de cette réforme était de créer de nouvelles protections et de rétablir la vertu dans le comportement des individus et des employeurs. Cela n’a pas obligé l’État à prendre le contrôle des ressources du régime d’assurance, ni des gains fiscaux qui ont précédé le changement des règles d’indemnisation. Ces réformes institutionnelles et budgétaires étaient pourtant prioritaires : elles avaient donc certainement une finalité qu’il faut essayer d’imaginer, car elle n’était ni annoncée ni explicite.

Une assurance-chômage excessive était attractive pour la finance sociale toujours à la recherche de ressources. L’effet de levier des déficits artificiellement attribués aux règles de compensation, qui pendant vingt ans permettaient de réclamer des économies immédiatement absorbées par de nouvelles dépenses imputées par l’État à l’Unedic, était menacé par les critiques de plus en plus insistantes des partenaires sociaux [Coquet, 2016b]. Si la nouvelle architecture institutionnelle assure la liberté budgétaire de l’Etat pour l’avenir, l’expérience montre que le système de protection sociale n’a jamais été ainsi corrigé et que l’efficacité ultime de cette gouvernance est discutable. .

La transformation de l’assurance chômage en assistance chômage est un profond changement de nature, que les anciens assurés, devenus contribuables et aidés en cas de perte d’emploi, ne ressentiront que progressivement. La cotisation, clé de voûte de l’assurance-chômage, s’efface, et avec elle l’objectif central de maintien de la consommation du chômeur, laissant place à une redistribution fiscale, sous réserve des ressources de son ménage, critère plus éloigné de son comportement d’activité.

Il n’existe aucune théorie suggérant qu’une politique de redistribution financière au détriment de l’assurance-chômage puisse bénéficier au fonctionnement du marché du travail. La redistribution fiscale et sociale n’est pas le vecteur exclusif de la solidarité, la mutualisation par l’assurance est bien plus efficace et légitime à certaines fins. En général, les deux instruments ne sont pas concurrents mais complémentaires. En effet, seule une petite minorité de bénéficiaires est éligible aux deux instruments, précisément parce qu’une assurance chômage efficace réduit le besoin de redistribution.

La réforme menée est avant tout structurelle, et elle imprimera donc sa logique générale à l’avenir, bien plus déterminante que n’importe quelle règle particulière.

[1] En deux temps, le 1er janvier puis le 1er octobre 2018.

[2] Pour les fonctionnaires (contractuels et fonctionnaires), un mécanisme de compensation des effets de la hausse de la CSG sera mis en place à compter du 1er janvier 2018, incluant notamment la suppression de la contribution de solidarité de 1 %. Pour les indépendants : comme la suppression des cotisations aux allocations familiales, et une augmentation de l’exonération pour maladie et maternité.

[3] Hors allocations chômage et indemnités journalières. Concernant les retraites, la hausse de la CSG sera annulée en 2019, sous réserve des moyens internes.

[4] Discours du Président de la République à la séance parlementaire au Congrès à Versailles (10 juillet 2018). Le président envisage un peu « la loi pour laquelle vous avez voté », même si elle est toujours débattue au Sénat en première lecture.

[5] Une évolution surprenante, car le mois précédent le président avait attiré l’attention sur l’inefficacité de la politique sociale, dans laquelle l’État « dépense beaucoup d’argent » sans obtenir les résultats escomptés.

[6] Concernant ces deux promesses présidentielles, la loi reprend pour l’essentiel l’accord des partenaires sociaux (22 février).

[7] Il est précis que les économies attendues de ces deux réformes seront quantifiées ultérieurement.

[8] Décret n° 2018-1335 du 28 décembre 2018.

[9] Pour simplifier, les chiffres reproduits dans ce chapitre sont ceux de l’Unedic, dont les hypothèses de construction sont détaillées dans Unedic [2019].

[10] Assemblée nationale : audition de Pôle emploi et Unedic de la commission des affaires sociales.

[11] Rapport de 2021 du médiateur Pôle emploi.

[12] Décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif à l’assurance chômage [Coquet, 2017].

[13] Données des « Tables d’indemnisation » de Pôle Emploi pour l’année 2018. Ces statistiques suggèrent également que le nombre de chômeurs concernés pourrait être proche de 1 million, bien supérieur au chiffre Unedic ci-dessous.

[14] Décret n° 2021-346 du 30 mars 2021 portant diverses mesures liées à l’assurance chômage. Un décret toujours critiquable et qui fait l’objet d’un nouveau projet de modification du décret (12 mai 2021), avant d’être contesté en Conseil d’Etat par cinq syndicats (21 mai 2021).

[15] Création de la loi de finances 2020 pour exécution au 1er janvier 2020, abrogation LFR au 30 juillet 2020 (rétroactive au 1er juillet 2020).

Coquet B., « La dégressivité des allocations chômage : une réforme ni nécessaire ni efficace », Note d’orientation de l’OFCE, n° 4, 2016a.

Coquet B., « Dette d’assurance-chômage : quel est le problème ? », Note de l’OFCE, n° 60, 2016b.

Coquet B., « Secteur public : une assurance chômage qui n’existe pas », Note de l’OFCE, n° 59, 2016c.

Coquet B., « L’assurance chômage doit-elle financer le service public de l’emploi ? », Note de l’OFCE, n° 58, 2016d.

Coquet B., « Obliger les chômeurs indemnisés à reprendre le travail ? La bonne mesure », OFCE Policy Brief, n° 21, juillet 2017.

Coquet B., « Où va l’assurance-chômage ? », in OFCE, L’économie française 2019, La Découverte, « Repères », Paris, 2018.

Coquet B., « Quelle administration pour l’assurance-chômage ? », Politique-Consommation de l’OFCE, n° 57, juin 2019.

Coquet B., « Comment déterminer le salaire de référence des chômeurs indemnisés ? », Sciences Po OFCE Working Paper, n° 30, 2020a.

Coquet B., « Dégressivité des allocations chômage : à quoi s’attendre ? », Document de travail de Sciences Po OFCE, n° 27, 2020b.

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Coquet B. et Heyer E., « Contrats courts : trop de règles, pas assez d’incitations économiques », in OFCE, L’Économie française 2020, La Découverte, « Repères », Paris, 2019.

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Unedic, assurance chômage. Base de réflexion pour une consultation utile, décembre 2017a.

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